從國外經驗看,一般均是在某次地震巨災之后的兩年就建立起本國的地震保險制度。汶川大地震已過去四年多了,我國的地震保險制度的建設工作應抓緊推進。地震保險制度建立涉及大量的管理和技術問題可以留給專家和技術人員去解決。同時,解放思想、創新思維是解決難題的法寶。當前,建議在地震風險暴露程度較高的選取四川、云南、北京等省份,先期開展地震巨災保險試點,在試點過程中不斷總結經驗,完善制度。

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我國應加快試點地震保險制度
2013-01-05 21:25
來源:21世紀經濟報道

         地震保險制度的五大難題

   我國地震保險的發展,首先需要解決五大難點問題。

   模式問題。即是政府經營,還是保險公司經營;是強制,還是自愿,或半強制。完全由政府經營會造成財政壓力大、覆蓋面窄、運行效率低、潛在和剛性成本高、公平性不足等問題;而完全交由市場運作,則難以承受地震巨災風險,因此需要政府和保險公司共同參與。根據我國國情,“政府主導,市場運作”是一種較好的模式。在法定模式方面,我國居民住宅地震保險可以采用“法定基本,商業補充”的模式,確保“基本保障、廣泛覆蓋”目標的實現。

   償付能力問題。地震保險面臨的突出問題是一次地震巨災導致的經濟損失就可能對保險公司的償付能力產生較大影響。從國外實踐看,采用“橫縱結合”的分層技術,是解決償付能力的有效手段,即將地震災害損失劃分為若干層,通過保險、基金、再保險、巨災債券、回調機制等多種手段,實現風險在投保人、保險公司、省級基金、國家基金、再保險市場、資本市場和中央財政等不同利益主體間的分散與轉移。這樣能夠最大限度解決償付能力問題,同時兼顧可行性和效率。

   基金歸集問題。建立地震保險基金的難點之一在于基金歸集及效率問題,其核心是回答基金從哪里來,怎么來的問題。根據我國的情況,可以采用分層建立地震保險基金的模式,即針對“法定基本層”,成立全國地震保險基金,通過地震保險保費收入、財政投入、住宅管理基金、地震彩票、社會捐助等多渠道募集資金。鑒于地震保險具有準公共產品的屬性,政府可以予以一定的政策支持,如減免稅收、特別財務核算等方式,以鼓勵商業保險公司開展地震保險業務,快速積累基金。

   責任與限額問題。地震保險責任的確定關鍵要解決兩個問題:一是保險責任的觸發條件,即在什么樣的條件下,地震保險才承擔賠償責任。在地震保險中可采用烈度作為觸發條件并在責任范圍中明確。二是賠償限額,根據風險程度、市場需求、經濟發展程度等,一方面對單個標的保額采用限額管理。“法定基本層”采用低保額的方式,根據情況確定一個限額,作為封頂的“上限”,只提供基本保障。另一方面對保險產品供給總量采用限額管理。根據承保能力,將地震保險承保能力在各個風險區域進行分配,確保額度可控。

   定價問題。地震保險準確合理的定價對于確保保費充足性、產品的適銷性、防范逆選擇、充分發揮其正外部特征都至關重要。地震保險產品定價應遵循以下基本原則:首先,盈虧平衡,以非營利性為定價首要原則。地震保險的準公共性,具有較強的政策性保險的特征,故定價要體現業務特征。其次,差異與共濟。在考慮地震風險因素進行科學定價的基礎上,應根據經濟發展水平、地區差異、城鄉差異,從風險共擔、相互救濟的角度出發,進行適當平衡調整。再次,遵循“限額”和“按照經濟水平”需求,設定不同地區的房屋保險金額。最后,簡單化原則。即費率結構必須簡明易懂,制度推行較容易讓被保險人接受及了解。

   地震保險制度的基本原則

   政府主導、市場運作。政府主導是指政府需要研究并確定我國地震巨災保險制度的基本模式,并為地震巨災保險制度提供財政、行政、法律上的支持;政府主導的地震巨災保險制度,必須與國家現有的綜合減災救災體系進行有機結合。市場運作是指充分利用商業保險的市場資源,最大限度地發揮商業保險公司的承保能力、銷售能力、理賠能力和服務能力,保證該體系的高效運轉;廣泛利用市場化的手段分散風險。

   制度保障、適度強制。制定并出臺符合我國國情的地震保險長遠發展規劃綱要,明確開展地震保險的組織原則、運行模式、業務范圍和參與主體職能等,發揮中央、地方、商業保險公司、個人等各方積極性,建立多形式經營、多渠道支持的地震保險體系。完善與地震保險相關的法律法規體系建設,條件成熟時,制定地震保險專項法規,從制度層面推進我國地震保險的開展實施。在地震保險建設的初期,有必要通過強制的方式加以推動。

   區分住宅、區分城鄉。一是區分住宅與非住宅建筑物。我國的地震保險制度應僅針對個人,包括城市和農村居民所有的住宅,從政府層面干預,建立一個具有公共和互助性質的體系,確保基本生活條件能夠得到保障。對于企事業單位所有的建筑物及公共設施等非住宅建筑物的地震風險問題通過市場化的方式解決。二是區分城市居民住宅與農村農民住房,分別建立城市居民住宅地震保險體系和農村農民住房保險體系。

   省域試點、逐步推進。我國幅員遼闊,區域地震風險、經濟價值分布、個人的風險承受和保費支付能力、財政收入和承擔能力差異大。建議因地制宜,選擇若干有條件、有需求、有積極性的省份先行試點,并通過資金和政策等支持充分調動各省的積極性。

   建立全國地震保險基金

   管理機構,設立全國地震保險基金及理事會。全國地震保險基金用于補充我國現行的商業地震保險,通過“政府主導、市場運作”的形式保障普通民眾災后的基本生產生活恢復之所需。地震基金由地震保險保費收入、中央財政撥款、地方財政補貼、經國務院批準以其他方式籌集的資金及其投資收益構成。理事會是全國地震保險基金的管理運營機構,為國務院直屬事業單位,接受國務院及其授權部門的監督管理。全國地震保險基金施行中央、省級兩級管理制度。省級基金作為籌集和積累地震保障基金的基本單位,各省保監局參與監督管理。根據我國地震風險區劃,在高風險地區先行試點。中央基金作為再保險人接受省級基金的超賠分保。

   市場主體。政府主導的地震保險制度下,被保險人的主要群體是個人,包括城市居民和農村居民,政府予以財政補貼和政策扶持。同時,鼓勵企事業單位參加政府主導下的基本地震保險,在有條件的地區,對于單位法人采取適度強制方式。對于具有更大保障需求的個人和單位,鼓勵購買商業地震保險。政府與商業保險公司是委托-代理關系。全國地震基金理事會審批地震保險業務代理資格,不含目前已開展的商業地震保險。商業保險公司取得資格后,開展政府主導的地震保險業務,收取保費,扣除一定比例的銷售管理費用后,將剩余的凈保費轉入省級基金。未建立試點的省,保費轉入中央基金,地震災害發生后商業保險公司先墊付賠償金。另外,有實力的商業保險公司可接受一定限額的中央基金再保分入。國內、國外再保險公司參與理事會安排的地震再保險招投標。資本市場的機構投資者、個人投資者可買賣中央政府為補充地震保險基金而發行的特別國債,買賣地震風險證券化產品。

   運行機制。政府通過全國地震保險基金理事會,統籌地震保險的產品開發、承保、理賠、再保等業務環節,統籌地震保障資金的運用,統籌總風險分散及損失分擔層次和比例。商業保險公司承保地震保險秉承“不賠不賺”原則。一方面作為政府地震保險業務的代理人,深入個體被保險人開展業

   務,收取保費,墊付賠款;另一方面按比例接受來自政府的分保。政府、商業保險公司、再保市場、資本市場多方損失共擔機制。

   地震保險制度建設應與時俱進

   從我國經濟和社會發展的現實情況看,已基本具備了發展地震保險的條件,特別是在汶川地震之后,完善并創新社會管理的時代要求決定我國需要建立地震保險制度。

   首先,加快整體戰略與制度安排。考慮我國國情并借鑒國際經驗,地震保險應定位于國家減災體系的組成部分,納入國家的整體戰略。建議國務院發布《建立我國巨災保險制度的指導意見》,明確國家對建立地震保險制度的指導思想、基本原則、基本架構、總體規劃、運行方式,管理模式、實施步驟、組織保障、基金性質、制度建設、法制保障、政策支持、保障措施、試點條件等。由于地震保險制度具有公共產品特征,涉及國家基礎制度建設,特別是涉及行政管理和財政預算的問題,涉及多部委的協調工作,必須從國家層面進行協調,需要一個高級別平臺,建議成立國務院地震保險制度領導小組及其辦公室。在條件成熟的時候,成立全國地震保險基金作為國家地震保險制度和基金建設及管理的常設機構。同時加快我國地震保險相關法律法規的制定和出臺,盡快制定頒布《地震保險法》等。

   其次,積極支持培育地震保險發展。地震保險屬于公共或準公共產品范疇,這種產品的供給需要公共資源的配給,應當投入和配給一定的公共資源,這種資源包括資金和政策,各級財政均應當對地震保險制度的建設進行一定的資金投入,建立地震保險的后備基金,同時,對經營地震保險的單位實行稅收減免政策,引導和鼓勵社會力量參與地震保險制度建設。地震保險制度的建設離不開政府的投入和參與,而投入并不僅僅局限于財政資金,更多地應當是一些非資金形式的公共資源,如減免經辦保險公司的稅賦、改革住房維修公積金管理模式、批準發行巨災債券和巨災彩票、提供緊急融資擔保、為巨災風險證券化創造條件等,同樣能夠為地震保險制度的建設創造良好的條件。同時,對一些財政預算壓力較大的地區,還可以采用“授信”方式解決資金配套問題。

   再次,實質性推動地震保險實踐操作。建議從五個方面著手實質性推動地震保險開展:采用政府主導、市場運作的地震保險經營方式,解決模式選擇問題;建立風險擊穿和兜底機制,解決承保能力問題;建立多渠道的基金歸集機制,解決基金規模和歸集效率問題;明細責任與限額,解決保費充足度和可能性問題;建立保險與防災減災互動機制,通過保險定價、承保理賠、精算等業務優勢和專業優勢發揮正外部性,服務經濟社會發展。

   最后,加快試點實現地震保險突破。從國外經驗看,一般均是在某次地震巨災之后的兩年就建立起本國的地震保險制度。汶川大地震已過去四年多了,我國的地震保險制度的建設工作應抓緊推進。地震保險制度建立涉及大量的管理和技術問題可以留給專家和技術人員去解決。同時,解放思想、創新思維是解決難題的法寶。當前,建議在地震風險暴露程度較高的選取四川、云南、北京等省份,先期開展地震巨災保險試點,在試點過程中不斷總結經驗,完善制度。

  (作者袁力系中國金融四十人論壇學術委員、國家開發銀行副行長,王和系中國人民財產保險股份有限公司副總裁。本文為中國金融四十人論壇內部課題“我國地震保險制度研究”的研究成果。因版面有限,本文有刪節,原文請參見中國金融四十人論壇網站)

 

 
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